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            國務院印發未來5年全國醫療衛生服務體系規劃

            時間:2015-03-30

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            經過長期發展,我國已經建立了由醫院、基層醫療衛生機構、專業公共衛生機構等組成的覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系。截至2013年底,我國有醫療衛生機構97.44萬個,其中醫院2.47萬個,基層醫療衛生機構91.54萬個,專業公共衛生機構3.12萬個;衛生人員979萬名,其中衛生技術人員721萬名;床位618萬張。每千常住人口擁有醫療衛生機構床位4.55張、執業(助理)醫師2.06名、注冊護士2.05名。2004—2013年,全國醫療衛生機構總診療人次由每年39.91億人次增加到73.14億人次,年均增長6.96%,住院人數由每年6657萬人增加到1.91億人,年均增長12.42%。

            但是,醫療衛生資源總量不足、質量不高、結構與布局不合理、服務體系碎片化、部分公立醫院單體規模不合理擴張等問題依然突出。

            一是與經濟社會發展和人民群眾日益增長的服務需求相比,醫療衛生資源總量相對不足,質量有待提高。每千人口執業(助理)醫師數、護士數、床位數相對較低。執業(助理)醫師中,大學本科及以上學歷者占比僅為45%;注冊護士中,大學本科及以上學歷者占比僅為10%。

            二是資源布局結構不合理,影響醫療衛生服務提供的公平與效率。西部地區醫療衛生資源質量較低。基層醫療衛生機構服務能力不足,利用效率不高。中西醫發展不協調,中醫藥(含民族醫藥,下同)特色優勢尚未得到充分發揮。公共衛生服務體系發展相對滯后。公立醫療機構所占比重過大,床位占比近90%。資源要素之間配置結構失衡,醫護比僅為1∶1,護士配備嚴重不足。專科醫院發展相對較慢,兒科、精神衛生、康復、老年護理等領域服務能力較為薄弱。

            三是醫療衛生服務體系碎片化的問題比較突出。公共衛生機構、醫療機構分工協作機制不健全、缺乏聯通共享,各級各類醫療衛生機構合作不夠、協同性不強,服務體系難以有效應對日益嚴重的慢性病高發等健康問題。

            四是公立醫院改革還不到位,以藥補醫機制尚未有效破除,科學的補償機制尚未建立,普遍存在追求床位規模、競相購置大型設備、忽視醫院內部機制建設等粗放式發展問題,部分公立醫院單體規模過大,擠壓了基層醫療衛生機構與社會辦醫院的發展空間,影響了醫療衛生服務體系整體效率的提升。

            五是政府對醫療衛生資源配置的宏觀管理能力不強,資源配置需要進一步優化。區域衛生規劃實施過程中存在權威性與約束性不足、科學性和前瞻性不夠等問題,規劃的統籌作用和調控效力有待增強。

            第二節 形勢與挑戰

            黨的十八大提出了2020年全面建成小康社會的宏偉目標,醫療衛生服務體系的發展面臨新的歷史任務,要在“病有所醫”上持續取得新進展,實現人人享有基本醫療衛生服務。

            我國經濟社會轉型中居民生活方式的快速變化,使慢性病成為主要疾病負擔。預計到2020年我國人口規模將超過14億人,隨著醫療保障制度逐步完善,保障水平不斷提高,醫療服務需求將進一步釋放,醫療衛生資源供給約束與衛生需求不斷增長之間的矛盾將持續存在。

            改革開放以來,我國城鎮化率不斷提高,2013年達到53.73%,戶籍人口與外來人口公共服務二元結構矛盾日益凸顯。2013年我國流動人口數量達2.45億人。被納入城鎮人口統計的2億多農民工及其隨遷家屬尚未與城鎮居民平等享受醫療、養老等基本公共服務。同時,隨著中小城鎮快速發展,人口加速聚集,到2020年要推動1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶,完成約1億人居住的城鎮棚戶區和城中村改造,引導約1億人在中西部地區就近城鎮化,部分地區醫療衛生資源供需矛盾將更加突出,醫療衛生資源布局調整面臨更大挑戰。

            截至2013年底,我國60周歲以上老年人口達2.02億人,占總人口的14.90%,老年人口快速增加。老年人生活照料、康復護理、醫療保健、精神文化等需求日益增長。同時,隨著近年來工業化和城鎮化的加速推進,大量青壯年勞動人口從農村流入城市,提高了農村實際老齡化程度。老齡化進程與家庭小型化、空巢化相伴隨,與經濟社會轉型期各類矛盾相交織,醫療服務需求將急劇增加。老年人口醫養結合需要更多衛生資源支撐,康復、老年護理等薄弱環節更為凸顯。實施單獨兩孩生育政策后,新增出生人口將持續增加,對包括醫療衛生機構在內的公共資源造成壓力,特別是大中城市婦產、兒童、生殖健康等相關醫療保健服務的供需矛盾將更加突出。

            同時,云計算、物聯網、移動互聯網、大數據等信息化技術的快速發展,為優化醫療衛生業務流程、提高服務效率提供了條件,必將推動醫療衛生服務模式和管理模式的深刻轉變。醫改的不斷深化也對公立醫院數量規模和資源優化配置提出了新的要求。

            第二章 規劃目標和原則

            第一節 目 標

            優化醫療衛生資源配置,構建與國民經濟和社會發展水平相適應、與居民健康需求相匹配、體系完整、分工明確、功能互補、密切協作的整合型醫療衛生服務體系,為實現2020年基本建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度和人民健康水平持續提升奠定堅實的醫療衛生資源基礎。

            第二節 原 則

            一、堅持健康需求導向。以健康需求和解決人民群眾主要健康問題為導向,以調整布局結構、提升能級為主線,適度有序發展,強化薄弱環節,科學合理確定各級各類醫療衛生機構的數量、規模及布局。

            二、堅持公平與效率統一。優先保障基本醫療衛生服務的可及性,促進公平公正。同時,注重醫療衛生資源配置與使用的科學性與協調性,提高效率,降低成本,實現公平與效率的統一。

            三、堅持政府主導與市場機制相結合。切實落實政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的責任,維護公共醫療衛生的公益性。大力發揮市場機制在配置資源方面的作用,充分調動社會力量的積極性和創造性,滿足人民群眾多層次、多元化醫療衛生服務需求。

            四、堅持系統整合。加強全行業監管與屬地化管理,統籌城鄉、區域資源配置,統籌當前與長遠,統籌預防、醫療和康復,中西醫并重,注重發揮醫療衛生服務體系的整體功能,促進均衡發展。

            五、堅持分級分類管理。充分考慮經濟社會發展水平和醫療衛生資源現狀,統籌不同區域、類型、層級的醫療衛生資源的數量和布局,分類制訂配置標準。促進基層醫療衛生機構發展,著力提升服務能力和質量;合理控制公立醫院資源規模,推動發展方式轉變;提高專業公共衛生機構的服務能力和水平。

            第三章 總體布局

            在不同的屬地層級實行資源梯度配置。地市級及以下,基本醫療服務和公共衛生資源按照常住人口規模和服務半徑合理布局;省部級及以上,分區域統籌考慮,重點布局。

            第一節 機構設置

            醫療衛生服務體系主要包括醫院、基層醫療衛生機構和專業公共衛生機構等(見圖示)。醫院分為公立醫院和社會辦醫院。其中,公立醫院分為政府辦醫院(根據功能定位主要劃分為縣辦醫院、市辦醫院、省辦醫院、部門辦醫院)和其他公立醫院(主要包括軍隊醫院、國有和集體企事業單位等舉辦的醫院)。縣級以下為基層醫療衛生機構,分為公立和社會辦兩類。專業公共衛生機構分為政府辦專業公共衛生機構和其他專業公共衛生機構(主要包括國有和集體企事業單位等舉辦的專業公共衛生機構)。根據屬地層級的不同,政府辦專業公共衛生機構劃分為縣辦、市辦、省辦及部門辦四類。

            第二節 床位配置

            到2020年,每千常住人口醫療衛生機構床位數控制在6張,其中,醫院床位數4.8張,基層醫療衛生機構床位數1.2張。在醫院床位中,公立醫院床位數3.3張,按照每千常住人口不低于1.5張為社會辦醫院預留規劃空間。

            分區域制定床位配置原則。根據各省份經濟、社會、人口、衛生等方面的實際狀況,考慮各地資源差異,在現有基礎上,按照鼓勵發展、平穩發展、控制發展等策略對各省份區別制定床位發展目標。

            第三節 信息資源配置

            開展健康中國云服務計劃,積極應用移動互聯網、物聯網、云計算、可穿戴設備等新技術,推動惠及全民的健康信息服務和智慧醫療服務,推動健康大數據的應用,逐步轉變服務模式,提高服務能力和管理水平。加強人口健康信息化建設,到2020年,實現全員人口信息、電子健康檔案和電子病歷三大數據庫基本覆蓋全國人口并信息動態更新。全面建成互聯互通的國家、省、市、縣四級人口健康信息平臺,實現公共衛生、計劃生育、醫療服務、醫療保障、藥品供應、綜合管理等六大業務應用系統的互聯互通和業務協同。積極推動移動互聯網、遠程醫療服務等發展。普及應用居民健康卡,積極推進居民健康卡與社會保障卡、金融IC卡、市民服務卡等公共服務卡的應用集成,實現就醫“一卡通”。依托國家電子政務網,構建與互聯網安全隔離,聯通各級平臺和各級各類衛生計生機構,高效、安全、穩定的信息網絡。建立完善人口健康信息化標準規范體系。加強信息安全防護體系建設。實現各級醫療服務、醫療保障與公共衛生服務的信息共享與業務協同。

            第四節 其他資源配置

            一、設備配置

            根據功能定位、醫療技術水平、學科發展和群眾健康需求,堅持資源共享和階梯配置,引導醫療機構合理配置適宜設備,逐步提高國產醫用設備配置水平,降低醫療成本。加強大型醫用設備配置規劃和準入管理,嚴控公立醫院超常裝備。支持發展專業的醫學檢驗機構和影像機構,逐步建立大型設備共用、共享、共管機制。建立區域醫學影像中心,推動建立“基層醫療衛生機構檢查、醫院診斷”的服務模式,提高基層醫學影像服務能力。按照統一規范的標準體系,二級以上醫療機構檢驗對所有醫療機構開放,推進有條件的地區開展集中檢查檢驗和檢查檢驗結果互認。大型醫用設備按照品目分為甲類和乙類,由國家衛生計生委會同國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、國家中醫藥局制定配置規劃,并分別由國家和省級衛生計生行政部門組織實施,管理品目實行動態調整。

            二、技術配置

            健全醫療技術臨床應用準入和管理制度,對醫療技術臨床應用實行分類、分級管理。加強國家臨床醫學研究中心和協同研究網絡建設,圍繞常見疾病和健康問題,加快推進適宜衛生技術的研究開發與推廣應用。加強對臨床專科建設發展的規劃引導和支持,以發展優質醫療資源為目標,發揮其示范、引領、帶動和輻射作用,提高基層和區域的專科水平,逐步緩解地域、城鄉、學科之間發展不平衡,促進醫療服務體系協調發展。注重中醫臨床專科的建設,強化中醫藥技術推廣應用。

            第四章 各級各類醫療衛生機構

            第一節 醫 院

            一、公立醫院

            (一)功能定位。

            公立醫院是我國醫療服務體系的主體,應當堅持維護公益性,充分發揮其在基本醫療服務提供、急危重癥和疑難病癥診療等方面的骨干作用,承擔醫療衛生機構人才培養、醫學科研、醫療教學等任務,承擔法定和政府指定的公共衛生服務、突發事件緊急醫療救援、援外、國防衛生動員、支農、支邊和支援社區等任務。

            縣辦醫院主要承擔縣級區域內居民的常見病、多發病診療,急危重癥搶救與疑難病轉診,培訓和指導基層醫療衛生機構人員,相應公共衛生服務職能以及突發事件緊急醫療救援等工作,是政府向縣級區域內居民提供基本醫療衛生服務的重要載體。

            市辦醫院主要向地市級區域內居民提供代表本區域高水平的綜合性或專科醫療服務,接受下級醫院轉診,并承擔人才培養和一定的科研任務以及相應公共衛生和突發事件緊急醫療救援任務。

            省辦醫院主要向省級區域內若干個地市提供急危重癥、疑難病癥診療和專科醫療服務,接受下級醫院轉診,并承擔人才培養、醫學科研及相應公共衛生和突發事件緊急醫療救援任務。

            部門辦醫院主要向跨省份區域提供疑難危重癥診療和專科醫療服務,接受下級醫院轉診,并承擔人才培養、醫學科研及相應公共衛生和突發事件緊急醫療救援等任務和技術支撐,帶動醫療服務的區域發展和整體水平提升。

            (二)機構設置。

            各級各類公立醫院的規劃設置要根據地域實際,綜合考慮城鎮化、人口分布、地理交通環境、疾病譜等因素合理布局。合理控制公立綜合性醫院的數量和規模,對于需求量大的專科醫療服務,可以根據具體情況設立相應的專科醫院。在京津冀、長三角、珠三角等具備一體化發展條件的區域,可以探索打破行政區劃的限制,跨區域統籌設置醫療衛生機構,推動資源優化調整,實現大區域范圍內資源共享,提高配置效率。

            在縣級區域依據常住人口數,原則上設置1個縣辦綜合醫院和1個縣辦中醫類醫院(含中醫、中西醫結合、民族醫等,下同)。中醫類資源缺乏,難以設置中醫類醫院的縣可在縣辦綜合醫院設置中醫科或民族醫科室。民族地區、民族自治地方的縣級區域優先設立民族醫醫院。50萬人口以上的縣可適當增加公立醫院數量。

            在地市級區域依據常住人口數,每100萬—200萬人口設置1—2個市辦綜合性醫院(含中醫類醫院,下同),服務半徑一般為50公里左右。地廣人稀的地區人口規模可以適當放寬。其中,每個地市級區域原則上至少設置1個市辦中醫類醫院,暫不具備條件的,可在市辦綜合醫院設置中醫科或民族醫科室。在地市級區域應根據需要規劃設置兒童、精神、婦產、腫瘤、傳染病、康復等市辦專科醫院(含中醫類專科醫院)。

            在省級區域劃分片區,依據常住人口數,每1000萬人口規劃設置1—2個省辦綜合性醫院,同時可以根據需要規劃設置兒童、婦產、腫瘤、精神、傳染病、職業病以及口腔、康復等省辦專科醫院(含中醫類專科醫院)。在省級區域內形成功能比較齊全的醫療服務體系。

            按照統籌規劃、提升能級、輻射帶動的原則,在全國規劃布局設置若干部門辦醫院。

            (三)床位配置。

            根據常住人口規模合理配置公立醫院床位規模,重在控制床位的過快增長。各地應結合當地實際情況,參考以下指標研究制定本地區公立醫院床位層級設置:每千常住人口公立醫院床位數3.3張(含婦幼保健院床位)。其中,縣辦醫院床位數1.8張,市辦醫院床位數0.9張,省辦及以上醫院床位數0.45張,國有和集體企事業單位等舉辦的其他公立醫院床位數調減至0.15張。實行分類指導,每千常住人口公立醫院床位數超過3.3張的,原則上不再擴大公立醫院規模,鼓勵有條件的地區對過多的存量資源進行優化調整。對醫療衛生服務資源短缺、社會資本投入不足的地區和領域,政府要加大投入,滿足群眾基本醫療衛生服務需求。中醫類醫院床位數可以按照每千常住人口0.55張配置。同時,可以按照15%的公立醫院床位比例設置公立專科醫院。

            (四)單體規模。

            嚴格控制公立醫院單體(單個執業點)床位規模的不合理增長,縣辦綜合性醫院床位數一般以500張左右為宜,50萬人口以上的縣可適當增加,100萬人口以上的縣原則上不超過1000張;市辦綜合性醫院床位數一般以800張左右為宜,500萬人口以上的地市可適當增加,原則上不超過1200張;省辦及以上綜合性醫院床位數一般以1000張左右為宜,原則上不超過1500張。專科醫院的床位規模要根據實際需要合理設置。

            二、社會辦醫院

            社會辦醫院是醫療衛生服務體系不可或缺的重要組成部分,是滿足人民群眾多層次、多元化醫療服務需求的有效途徑。社會辦醫院可以提供基本醫療服務,與公立醫院形成有序競爭;可以提供高端服務,滿足非基本需求;可以提供康復、老年護理等緊缺服務,對公立醫院形成補充。

            到2020年,按照每千常住人口不低于1.5張床位為社會辦醫院預留規劃空間,同步預留診療科目設置和大型醫用設備配置空間。放寬舉辦主體要求,進一步放寬中外合資、合作辦醫條件,逐步擴大具備條件的境外資本設立獨資醫療機構試點。放寬服務領域要求,凡是法律法規沒有明令禁入的領域,都要向社會資本開放。優先支持舉辦非營利性醫療機構。引導社會辦醫院向高水平、規模化方向發展,發展專業性醫院管理集團。支持社會辦醫院合理配備大型醫用設備。加快辦理審批手續,對具備相應資質的社會辦醫院,應按照規定予以批準,簡化審批流程,提高審批效率。

            完善配套支持政策,支持社會辦醫院納入醫保定點范圍,完善規劃布局和用地保障,優化投融資引導政策,完善財稅價格政策,社會辦醫院醫療服務價格實行市場調節價。鼓勵政府購買社會辦醫院提供的服務。加強行業監管,保障醫療質量和安全。

            第二節 基層醫療衛生機構

            一、功能定位

            基層醫療衛生機構的主要職責是提供預防、保健、健康教育、計劃生育等基本公共衛生服務和常見病、多發病的診療服務以及部分疾病的康復、護理服務,向醫院轉診超出自身服務能力的常見病、多發病及危急和疑難重癥病人。基層醫療衛生機構主要包括鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心(站)、村衛生室、醫務室、門診部(所)和軍隊基層衛生機構等。

            鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心負責提供基本公共衛生服務,以及常見病、多發病的診療、護理、康復等綜合服務,并受縣級衛生計生行政部門委托,承擔轄區內的公共衛生管理工作,負責對村衛生室、社區衛生服務站的綜合管理、技術指導和鄉村醫生的培訓等。鄉鎮衛生院分為中心鄉鎮衛生院和一般鄉鎮衛生院,中心鄉鎮衛生院除具備一般鄉鎮衛生院的服務功能外,還應開展普通常見手術等,著重強化醫療服務能力并承擔對周邊區域內一般鄉鎮衛生院的技術指導工作。

            村衛生室、社區衛生服務站在鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心的統一管理和指導下,承擔行政村、居委會范圍內人群的基本公共衛生服務和普通常見病、多發病的初級診治、康復等工作。

            單位內部的醫務室和門診部等基層醫療衛生機構負責本單位或本功能社區的基本公共衛生和基本醫療服務。

            其他門診部、診所等基層醫療衛生機構根據居民健康需求,提供相關醫療衛生服務。政府可以通過購買服務的方式對其提供的服務予以補助。

            二、機構設置

            鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心按照鄉鎮、街道辦事處行政區劃或一定服務人口進行設置。到2020年,實現政府在每個鄉鎮辦好1所標準化建設的鄉鎮衛生院,在每個街道辦事處范圍或每3萬—10萬居民規劃設置1所社區衛生服務中心。全面提升鄉鎮衛生院服務能力和水平,綜合考慮城鎮化、地理位置、人口聚集程度等因素,可以選擇1/3左右的鄉鎮衛生院提升服務能力和水平,建設中心鄉鎮衛生院。有條件的中心鄉鎮衛生院可以建設成為縣辦醫院分院。城市地區一級和部分二級公立醫院可以根據需要,通過結構和功能改造轉為社區衛生服務中心。

            合理確定村衛生室和社區衛生服務站的配置數量和布局,根據鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心覆蓋情況以及服務半徑、服務人口等因素合理設置。原則上每個行政村應當設置1個村衛生室。

            個體診所等其他基層醫療衛生機構的設置,不受規劃布局限制,實行市場調節的管理方式。

            三、床位配置

            按照所承擔的基本任務和功能合理確定基層醫療衛生機構床位規模,重在提升床位質量,提高使用效率。到2020年,每千常住人口基層醫療衛生機構床位數達到1.2張,重點加強護理、康復病床的設置。

            第三節 專業公共衛生機構

            一、功能定位

            專業公共衛生機構是向轄區內提供專業公共衛生服務(主要包括疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、急救、采供血、綜合監督執法、食品安全風險監測評估與標準管理、計劃生育、出生缺陷防治等),并承擔相應管理工作的機構。專業公共衛生機構主要包括疾病預防控制機構、綜合監督執法機構、婦幼保健計劃生育服務機構、急救中心(站)、血站等,原則上由政府舉辦。

            縣辦專業公共衛生機構的主要職責是,完成上級下達的指令性任務,承擔轄區內專業公共衛生任務以及相應的業務管理、信息報送等工作,并對轄區內醫療衛生機構相關公共衛生工作進行技術指導、人員培訓、監督考核等。

            市辦專業公共衛生機構的主要職責是,完成上級下達的指令性任務,承擔轄區內的專業公共衛生任務以及相應的信息管理等工作,并對下級專業公共衛生機構開展業務指導、人員培訓、監督考核等。

            省辦專業公共衛生機構的主要職責是,完成上級下達的指令性任務,承擔轄區內的專業公共衛生任務,開展區域業務規劃、科研培訓、信息管理、技術支撐以及對下級專業公共衛生機構的業務指導、人員培訓、監督考核等。

            部門辦專業公共衛生機構的主要職責是,實施全國各專業公共衛生工作規劃或計劃,建立和管理相關公共衛生信息網絡,參與重特大突發事件衛生應急處置;加強對下級專業公共衛生機構的業務管理、技術指導、人員培訓和監督考核;開展公共衛生發展規律、策略和應用性科學研究,擬定國家公共衛生相關標準和規范。

            二、機構設置

            專業公共衛生機構要按照轄區常住人口數、服務范圍、工作量等因素合理設置。加強區域公共衛生服務資源整合,鼓勵組建綜合性公共衛生服務中心,10萬人口以下的縣原則上只設1所公共衛生服務機構。專業公共衛生機構實行按行政區劃,分級設置,縣級及以上每個行政區劃內同類專業公共衛生機構原則上只設一個。縣級以下由社區衛生服務中心(站)、鄉鎮衛生院(婦幼保健計劃生育服務站)和村衛生室、計劃生育服務室承擔相關工作。

            縣級及以上每個行政區劃內原則上只設1個疾病預防控制中心,不再單設其他專病預防控制機構,目前部分地區單設的專病預防控制機構,要逐步整合到疾病預防控制中心。

            縣級及以上政府要根據工作職責,規范衛生計生綜合監督執法機構的設置,由其承擔衛生計生綜合監督執法任務。

            省級可以分設或整合婦幼保健機構和計劃生育科研機構。市辦和縣辦婦幼保健機構與計劃生育技術服務機構原則上應當予以整合,分別成立市辦、縣辦婦幼保健計劃生育服務中心。整合鄉辦計劃生育技術服務機構與鄉(鎮)衛生院的婦幼保健職能。村級保留村衛生室和村計劃生育服務室,共享共用。

            省級人民政府根據國家有關規定,結合本行政區域人口、醫療資源、臨床用血需求等情況規劃血站設置,1個城市內不得重復設置血液中心、中心血站。血液中心和中心血站難以覆蓋的縣可以依托縣辦綜合醫院規劃設置1個中心血庫。

            以專業精神衛生機構為主體、綜合性醫院精神科為輔助、基層醫療衛生機構和精神疾病社區康復機構為基礎,建立健全精神衛生服務體系和網絡。

            以市辦急救中心為龍頭,縣急救中心和院前急救網絡醫院共同建成比較完善的急救網絡,每個地市必須設置1個急救中心(站),在有核電站、核設施、大型核輻射裝置的重點省份可以建設核輻射應急救治基地。

            第五章 衛生人才隊伍

            第一節 人員配備

            到2020年,每千常住人口執業(助理)醫師數達到2.5人,注冊護士數達到3.14人,醫護比達到1∶1.25,市辦及以上醫院床護比不低于1∶0.6,公共衛生人員數達到0.83人,人才規模與我國人民群眾健康服務需求相適應,城鄉和區域醫藥衛生人才分布趨于合理,各類人才隊伍統籌協調發展。加強全科醫生和住院醫師規范化培訓,逐步建立和完善全科醫生制度。促進醫務人員合理流動,使其在流動中優化配置,充分發揮作用。加強公共衛生人員的專項能力建設。

            一、醫院

            以執業(助理)醫師和注冊護士配置為重點,以居民衛生服務需求量和醫師標準工作量為依據,結合服務人口、經濟狀況、自然條件等因素配置醫生和護士的數量,合理確定醫護人員比例。按照醫院級別與功能任務的需要確定床位與人員配比,承擔臨床教學、帶教實習、支援基層、援外醫療、應急救援、醫學科研等任務的醫療衛生機構可以適當增加人員配置。未達到床護比標準的,原則上不允許擴大床位規模。

            二、基層醫療衛生機構

            到2020年,每千常住人口基層衛生人員數達到3.5人以上,在我國初步建立起充滿生機和活力的全科醫生制度,基本形成統一規范的全科醫生培養模式和“首診在基層”的服務模式,全科醫生與城鄉居民基本建立比較穩定的服務關系,基本實現城鄉每萬名居民有2—3名合格的全科醫生,全科醫生服務水平全面提高,基本適應人民群眾基本醫療衛生服務需求。原則上按照每千服務人口不少于1名的標準配備鄉村醫生。每所村衛生室至少有1名鄉村醫生執業。

            三、專業公共衛生機構

            到2020年,每千常住人口公共衛生人員數達到0.83人,各級各類公共衛生人才滿足工作需要。

            疾病預防控制中心人員原則上按照各省、自治區、直轄市常住人口1.75/萬人的比例核定;地域面積在50萬平方公里以上且人口密度小于25人/平方公里的省、自治區,可以按照不高于本地區常住人口3/萬人的比例核定。其中,專業技術人員占編制總額的比例不得低于85%,衛生技術人員不得低于70%。

            專業精神衛生機構應當按照區域內人口數及承擔的精神衛生防治任務配置公共衛生人員。

            婦幼保健計劃生育機構應當根據當地服務人口、社會需求、交通狀況、區域衛生和計劃生育事業發展規劃以及承擔的功能任務等合理配備人員。市、縣、鄉級婦幼保健計劃生育服務機構中衛生技術人員比例應當不低于總人數的80%。

            血站衛生技術人員數量應當根據年采供血等業務量進行配備。

            急救中心人員數量應當根據服務人口、年業務量等進行配備。

            第二節 人才培養

            加強衛生人才隊伍建設,注重醫療、公共衛生、中醫藥以及衛生管理人才的培養,制訂有利于衛生人才培養使用的政策措施。切實加強醫教協同工作,深化院校教育改革,推進院校醫學教育與衛生計生行業需求的緊密銜接,加強人才培養的針對性和適應性,提高人才培養質量。建立住院醫師和專科醫師規范化培訓制度,開展助理全科醫生培訓,推動完善畢業后醫學教育體系,培養合格臨床醫師。以衛生計生人員需求為導向,改革完善繼續醫學教育制度,提升衛生計生人才隊伍整體素質。到2020年,基本建成院校教育、畢業后教育、繼續教育三階段有機銜接的具有中國特色的標準化、規范化臨床醫學人才培養體系。院校教育質量顯著提高,畢業后教育得到普及,繼續教育實現全覆蓋。近期,要加快構建以“5+3”(5年臨床醫學本科教育+3年住院醫師規范化培訓或3年臨床醫學碩士專業學位研究生教育)為主體、以“3+2”(3年臨床醫學專科教育+2年助理全科醫生培訓)為補充的臨床醫學人才培養體系。

            加強以全科醫生為重點的基層醫療衛生隊伍建設,健全在崗培訓制度,鼓勵鄉村醫生參加學歷教育。加強政府對醫藥衛生人才流動的政策引導,推動醫藥衛生人才向基層流動,加大西部地區人才培養與引進力度。制訂優惠政策,為農村訂單定向免費培養醫學生,研究實施基層醫療衛生機構全科醫生及縣辦醫院專科特設崗位計劃。創造良好的職業發展條件,鼓勵和吸引醫務人員到基層工作。加強公共衛生人才隊伍建設,加強高層次醫藥衛生人才隊伍建設,大力開發護理、兒科、精神科等急需緊缺專門人才。大力支持中醫類人才培養。加大對中西部地區高等醫學院校的支持,縮小區域、院校和學科專業之間培養水平的差距。

            第三節 人才使用

            健全以聘用制度和崗位管理制度為主要內容的事業單位用人機制,完善崗位設置管理,保證專業技術崗位占主體(原則上不低于80%),推行公開招聘和競聘上崗。健全以崗位職責要求為基礎,以品德、能力、業績為導向,符合衛生人才特點的科學化、社會化評價機制,完善專業技術職稱評定制度,促進人才成長發展和合理流動。深化收入分配制度改革,建立以服務質量、服務數量和服務對象滿意度為核心、以崗位職責和績效為基礎的考核和激勵機制,堅持多勞多得、優績優酬,人員收入分配重點向關鍵崗位、業務骨干和作出突出成績的醫藥衛生人才傾斜。建立以政府投入為主、用人單位和社會資助為輔的衛生人才隊伍建設投入機制,優先保證對人才發展的投入,為醫藥衛生人才發展提供必要的經費保障。創新公立醫院機構編制管理,合理核定公立醫院編制總量,并進行動態調整,逐步實行編制備案制,探索多種形式用人機制和政府購買服務方式。

            第六章 功能整合與分工協作

            建立和完善公立醫院、專業公共衛生機構、基層醫療衛生機構以及社會辦醫院之間的分工協作關系,整合各級各類醫療衛生機構的服務功能,為群眾提供系統、連續、全方位的醫療衛生服務。

            第一節 防治結合

            專業公共衛生機構要對公立醫院、基層醫療衛生機構和社會辦醫院開展公共衛生服務加強指導、培訓和考核,建立信息共享與互聯互通等協作機制。

            進一步明確專業公共衛生機構和醫療機構的職責,著力做好高血壓、糖尿病、腫瘤等慢性病的聯防聯控工作,將結核病、艾滋病等重點傳染病以及職業病、精神疾病等病人的治療交綜合性醫院或者專科醫院開展,強化專業公共衛生機構對醫療機構公共衛生工作的技術指導和考核,監督部門加強對醫療機構的監督檢查。

            綜合性醫院及相關專科醫院要依托相關科室,與專業公共衛生機構密切合作,承擔轄區內一定的公共衛生任務和對基層醫療衛生機構的業務指導。建立醫療機構承擔公共衛生任務的補償機制和服務購買機制。進一步加強基層醫療衛生機構隊伍建設,拓展基層醫療衛生機構的功能,確保各項公共衛生任務落實到位。充分發揮中醫藥在公共衛生中的作用,積極發展中醫預防保健服務。

            第二節 上下聯動

            建立并完善分級診療模式,建立不同級別醫院之間,醫院與基層醫療衛生機構、接續性醫療機構之間的分工協作機制,健全網絡化城鄉基層醫療衛生服務運行機制,逐步實現基層首診、雙向轉診、上下聯動、急慢分治。以形成分級診療秩序為目標,積極探索科學有效的醫聯體和遠程醫療等多種方式。充分利用信息化手段,促進優質醫療資源縱向流動,建立醫院與基層醫療衛生機構之間共享診療信息、開展遠程醫療服務和教學培訓的信息渠道。

            控制公立醫院普通門診規模,支持和引導病人優先到基層醫療衛生機構就診,由基層醫療衛生機構逐步承擔公立醫院的普通門診、康復和護理等服務。推動全科醫生、家庭醫生責任制,逐步實現簽約服務。鼓勵有條件的地區通過合作、托管、重組等多種方式,促進醫療資源合理配置。探索縣域一體化管理。推進鄉鎮衛生院和村衛生室一體化。

            公立醫院要通過技術支持、人員培訓、管理指導等多種方式,幫扶和指導與之建立分工協作關系的基層醫療衛生機構,提高其服務能力和水平。允許公立醫院醫師多點執業,探索建立醫師執業信息數據庫并向公眾提供在線查詢服務,促進優質醫療資源下沉到基層。建立區域在線預約掛號平臺,公立醫院向基層醫療衛生機構提供轉診預約掛號服務,對基層醫療衛生機構轉診病人優先安排診療和住院;將恢復期需要康復的病人或慢性病病人轉診到病人就近的基層醫療衛生機構。

            完善治療—康復—長期護理服務鏈,發展和加強康復、老年、長期護理、慢性病管理、臨終關懷等接續性醫療機構,建立急慢分治的制度,提高公立醫院醫療資源利用效率。

            第三節 中西醫并重

            堅持中西醫并重方針,以積極、科學、合理、高效為原則,做好中醫醫療服務資源配置。充分發揮中醫醫療預防保健特色優勢,不斷完善中醫醫療機構、基層中醫藥服務提供機構和其他中醫藥服務提供機構共同組成的中醫醫療服務體系,加快中醫醫療機構建設與發展,加強綜合醫院、專科醫院中醫臨床科室和中藥房設置,增強中醫科室服務能力。加強中西醫臨床協作,整合資源,強強聯合,優勢互補,協同協作,提高重大疑難病、急危重癥臨床療效。統籌用好中西醫兩方面資源,提升基層西醫和中醫兩種手段綜合服務能力,到2020年,力爭使所有社區衛生服務機構、鄉鎮衛生院和70%的村衛生室具備與其功能相適應的中醫藥服務能力。

            第四節 多元發展

            加強社會辦醫療機構與公立醫療衛生機構的協同發展,提高醫療衛生資源的整體效率。社會力量可以直接投向資源稀缺及滿足多元需求的服務領域,也可以多種形式參與國有企業所辦醫療機構等部分公立醫院改制重組。鼓勵公立醫院與社會力量以合資合作的方式共同舉辦新的非營利性醫療機構,滿足群眾多層次醫療服務需求。探索公立醫院有形資產和無形資產科學評估辦法,防止國有資產流失。鼓勵社會力量舉辦中醫類專科醫院、康復醫院、護理院(站)以及口腔疾病、老年病和慢性病等診療機構。鼓勵藥品經營企業舉辦中醫坐堂醫診所,鼓勵有資質的中醫專業技術人員特別是名老中醫開辦中醫診所。允許醫師多點執業。支持社會辦醫療機構加強重點專科建設,引進和培養人才,提升學術地位,加快實現與醫療保障機構、公立醫療機構等信息系統的互聯互通。

            建立社會力量參與公共衛生工作的機制。政府通過購買服務等方式,鼓勵和支持社會力量參與公共衛生工作,并加強技術指導和監督管理。社會力量要加強自身管理,不斷強化自身能力,與專業公共衛生機構密切合作,確保公共衛生工作順利開展。

            第五節 醫養結合

            推進醫療機構與養老機構等加強合作。推動中醫藥與養老結合,充分發揮中醫藥“治未病”和養生保健優勢。建立健全醫療機構與養老機構之間的業務協作機制,鼓勵開通養老機構與醫療機構的預約就診綠色通道,協同做好老年人慢性病管理和康復護理。增強醫療機構為老年人提供便捷、優先優惠醫療服務的能力。支持有條件的醫療機構設置養老床位。推動二級以上醫院與老年病醫院、老年護理院、康復療養機構、養老機構內設醫療機構等之間的轉診與合作。在養老服務中充分融入健康理念,加強醫療衛生服務支撐。支持有條件的養老機構設置醫療機構。統籌醫療服務與養老服務資源,合理布局養老機構與老年病醫院、老年護理院、康復療養機構等,研究制訂老年康復、護理服務體系專項規劃,形成規模適宜、功能互補、安全便捷的健康養老服務網絡。

            發展社區健康養老服務。提高社區衛生服務機構為老年人提供日常護理、慢性病管理、康復、健康教育和咨詢、中醫養生保健等服務的能力,鼓勵醫療機構將護理服務延伸至居民家庭。推動開展遠程服務和移動醫療,逐步豐富和完善服務內容及方式,做好上門巡診等健康延伸服務。

            第七章 實施保障與監督評價

            第一節 加強組織領導

            一、加強領導

            區域衛生規劃是政府對衛生事業進行宏觀調控的重要手段。要切實加強對區域衛生規劃工作的領導,把區域衛生規劃工作提上重要議事日程,列入政府的工作目標和考核目標,建立問責制。各級政府要在土地利用總體規劃和城鄉規劃中統籌考慮醫療衛生機構發展需要,合理安排用地供給,優先保障非營利性醫療機構用地。

            二、合理劃分各級政府責任

            國家衛生計生委會同國家中醫藥局在各地資源配置的基礎上,統籌規劃跨省份的資源配置,并納入所在地市的區域衛生規劃。成立專家委員會,建立對各省份資源配置標準和直轄市、計劃單列市、省會城市等特殊地區規劃的論證機制。根據需要制定分領域專項規劃,修訂完善醫療機構基本建設標準和設備配置標準。

            省級政府負責制訂醫療衛生資源配置標準和醫療機構設置規劃,將床位配置標準細化到各地市,組織各地市編制區域衛生規劃,并根據人口分布、醫療衛生服務需求和交通狀況等重點規劃各類省辦醫院與專業公共衛生機構的設置,納入所在地市的區域衛生規劃。

            地市級政府負責研究編制區域衛生規劃和醫療機構設置規劃并組織實施,要重點規劃市辦及以下醫院和專業公共衛生機構,將床位配置標準細化到各縣,并按照屬地化原則,對本地市范圍內的各級各類醫療衛生機構的設置進行統籌規劃。

            直轄市政府同時承擔省、市兩級政府職責,負責制定本市醫療衛生資源配置標準,研究編制全市區域衛生規劃并組織實施。

            縣級政府應當按照所在地市的區域衛生規劃和醫療機構設置規劃要求,負責轄區內縣辦醫院、專業公共衛生機構及基層醫療衛生機構的設置。

            三、明確相關部門職責

            衛生計生、發展改革、財政、城鄉規劃、人力資源社會保障、機構編制和中醫藥等部門要認真履行職責,協調一致地推進區域衛生規劃工作。在衛生計生方面,要制訂區域衛生規劃和醫療機構設置規劃并適時進行動態調整;在發展改革方面,要將區域衛生規劃和醫療機構設置規劃納入國民經濟和社會發展總體規劃安排,依據規劃對新改擴建項目進行基本建設管理,推進醫療服務價格改革;在財政方面,要按照政府衛生投入政策落實相關經費;在城鄉規劃管理方面,要依據依法批準的城鄉規劃審批建設用地;在機構編制方面,要依據有關規定和標準統籌公立醫療衛生機構編制;在社會保障方面,要加快醫保支付制度改革;其他相關部門要各司其職,做好相關工作。

            第二節 創新體制機制

            深化醫藥衛生體制改革,為區域衛生規劃的實施創造有利條件。本規劃主要內容是醫療衛生資源配置,“十三五”期間深化醫改的總體部署將由醫改規劃作出安排,在實施推進過程中,要做好與相關規劃的銜接。要建立和完善政府衛生投入機制,明確政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。切實落實對公立和社會辦非營利性醫療衛生機構的投入政策。合理劃分中央政府和地方政府的醫療衛生投入責任。深化基層醫療衛生機構綜合改革,健全網絡化城鄉基層醫療衛生服務運行機制,提高服務質量和效率;加快公立醫院改革,建立合理的補償機制、科學的績效評價機制和適應行業特點的人事薪酬制度,推進管辦分開、政事分開,實行醫藥分開。加快發展城鄉居民大病保險、商業健康保險,建立完善以基本醫保為主體的多層次醫療保障體系。改革醫保支付方式,建立更加合理的醫保付費機制。加強醫療衛生全行業監管。推行醫療責任保險、醫療意外保險等多種形式的醫療執業保險,加快發展醫療糾紛人民調解等第三方調解機制,完善醫療糾紛處理機制。

            第三節 加大資源調整力度

            按照嚴格規劃增量、科學調整存量的原則,合理確定區域內公立醫院的數量和布局,采取多種措施推動公立醫院布局和結構的優化調整。要合理把控公立醫院床位規模、建設標準和大型設備配置,禁止舉債建設和裝備。對新建城區、郊區、衛星城區等薄弱區域,政府要有計劃、有步驟建設公立醫療衛生機構,滿足群眾基本醫療衛生需求。重點加強中醫、兒科、婦產、精神衛生、傳染病、老年護理、口腔、康復等薄弱領域服務能力的建設。優先加強縣辦醫院服務能力,提高縣域醫療能力和水平。支持村衛生室、鄉鎮衛生院、社區衛生服務機構標準化建設,2020年達標率達到95%以上。加大對老少邊窮地區醫療衛生服務體系發展和人才定向培養的支持力度。新建居住區和社區要按照相關規定保障基本醫療衛生設施配套。公立醫院資源過剩的地區,要優化結構和布局,從實際出發,根據需要積極穩妥地將部分公立醫院轉為康復、老年護理等接續性醫療機構或社區衛生服務機構。對超出規模標準的公立醫院,要采取綜合措施,逐步壓縮床位,并選擇部分單體規模過大的國家衛生計生委預算管理醫院和公立醫院改革試點城市的公立醫院開展拆分試點。

            第四節 強化監督評價

            一、規范規劃編制流程

            各地在編制醫療衛生資源配置標準和區域衛生規劃工作中,要根據群眾健康需求,合理確定各類醫療衛生資源的配置目標。要綜合考慮包括軍隊醫療機構、復員退伍軍人醫療機構等在內的各方醫療資源,充分征求有關部門和社會各界的意見。要與新型城鎮化以及區域發展布局相結合,做好與本規劃綱要以及當地經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、國防衛生動員需求等的銜接,合理控制資源總量標準及公立醫院單體規模,各地可以在強基層的基礎上,根據實際需要對不同級別、類型機構床位的比例關系進行適當調整。各地市區域衛生規劃起草和論證完成后,須經省級衛生計生行政部門同意并報本地市人民政府審批,確保規劃的可行性、可操作性和權威性。區域衛生規劃的周期一般為5年。

            二、嚴格規劃實施

            及時發布機構設置和規劃布局調整等信息,鼓勵有條件的地方采取招標等方式確定舉辦或運行主體。將納入規劃作為建設項目立項的前提條件。所有新增醫療衛生資源,特別是公立醫院的設置和改擴建、病床規模的擴大、大型醫療設備的購置,無論何種資金渠道,必須按照區域衛生規劃的要求和程序,嚴格管理。建立公立醫院床位規模分級備案和公示制度,新增床位后達到或超過1500張床以上公立醫院,其床位增加須報國家衛生計生委備案(中醫類醫院同時報國家中醫藥管理局備案)。對嚴重超出規定床位數標準、未經批準開展項目建設、擅自擴大建設規模和提高建設標準等的公立醫院,要進行通報批評,暫停大型醫用設備配置許可、等級評審等審批和財政資金安排。

            三、建立規劃實施的監督評價機制

            各省(區、市)人民政府要強化規劃實施監督和評價,建立區域衛生規劃和資源配置監督評價機制,成立專門的評價工作小組,組織開展區域衛生規劃實施進度和效果評價,及時發現實施中存在的問題,并研究解決對策。評價過程中要實行公開評議、公平競爭,運用法律、經濟和行政手段規范、管理和保障區域衛生規劃的有效實施。國務院有關部門要根據職責分工,開展規劃實施進度和效果評價,必要時開展聯合督查,以推動規劃落實,實現醫療衛生資源有序發展、合理配置、結構優化。

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